论劳动法律关系中政府的身份和作用

论劳动法律关系中政府的身份和作用

在市场经济条件下的劳动法律关系中，政府具有怎样的身份和地位，不仅是劳动法的重要理论问题，而且直接涉及政府在劳动关系法律调整中的定位。 我国正处于向市场经济转型的过程中。 认识和探讨这个问题不仅具有学术意义，而且具有现实意义。 但目前我国劳动法学界对此问题的系统研究还很少。 本文拟就此问题提出一些看法，供劳动法学界讨论。

一、政府：劳动法律关系的特殊主体

对于政府在劳动法律关系中的地位，我国劳动法学界有不同的看法。 这涉及到劳动法律关系应当纳入哪些主体？ 政府是由它组成的吗？ 他们的身份是什么以及一系列的疑问。

所谓劳动法律关系，是指对与劳动关系直接相关的当事人的权利和义务进行的法律规定。 关于劳动法中政府的构成和政府在劳动法中的作用，国内学界主要有两种观点。 一种观点认为，劳动法律关系的主体由劳动者和法人（或用人单位）构成，不包括政府。 ; 另一种观点认为，劳动法律关系由多个主体组成，包括劳动主体，即劳动者、用人单位主体、履行劳动行政管理职能的国家机构、专业团体、工会和用人单位协会，劳务单位是为劳动者提供服务的组织。劳动关系的运作。

政府是否属于劳动法律关系主体存在分歧的主要原因在于劳动关系的界定不同。 如果劳动关系仅限于企业劳动关系，那么劳动关系似乎只包括劳动者和用人单位。 事实上，即使在企业劳动关系中，也不只有劳动者和雇主。 在规范的情况下，还应该有工会作为集体劳动关系的主体。 此外，政府还间接介入企业劳动关系，如劳动标准的监督、劳动争议的解决等。 但企业劳动关系，特别是企业层面劳动者个体与用人单位之间的个体劳动关系，只是法律规范劳动关系的主体和基本组成部分。 《劳动法》规定的劳动关系还包括企业层面的集体劳动关系，即职工与用人单位组成的工会之间的关系； 产业层面和社会层面的劳动关系，即工会、雇主组织者和政府之间的劳动关系。 产业与社会层面的三方关系，又称“产业关系”（），又译为产业关系，是指以劳动力市场关系为基础、以企业劳动关系为基础，政府干预的关系。由劳动、资本、政府三方组成的社会经济关系，这种关系通常称为社会劳动关系。 因此，劳动法规定的劳动关系是广义的劳动关系，政府是该法规定的劳动关系的直接组成部分。 对此，国际劳工公约及相关文件均有明确规定。 考虑到劳动法规定的劳动关系的多种类型和层次，并考虑到各方的代表性，笔者主张劳动法律关系构成的“三方说”。 三方是：劳工（包括劳工雇主和工会）、雇主（包括雇主和雇主协会）和政府方。

所谓“政府”，是劳动法律关系的主体，是一种简称。 准确的说法应该是，政府劳动行政部门和与劳资关系有关的政府部门是劳动法律关系的主体。 从另一种意义上说，政府实际上是国家的代表。 日本劳动法学界的普遍理论是，这一主体被称为“劳动法中的国家”。 作为一部社会法，《劳动法》的目的是在国家强制下协调劳资自治，即通过公权的实施来保障劳动者私权的实现。 因此，国家或政府作为其代表就成为劳动法律关系中不可或缺的主体。

然而，政府作​​为劳动法律关系的主体，又是一个特殊的主体。 政府作为一个特殊主体，主要表现在政府与工人、雇主分别形成的法律关系，其性质有所不同。

政府与劳动者的关系，实际上就是政府与具体公民的关系。 劳动者与国家的具体关系是以生存权的实现为基础的。 劳动权利，即劳动者权益，是以劳动者生存权为基础的各种权利的集合。 在市场经济条件下，只有劳动者才有生存权问题。 换句话说，工人权利或劳工权利的本质就是生存权。

保护劳动者的权利就是保护生存权。 这应该是国家最基本的责任。 劳动权以生存权为基本内容，是一种社会权利。 这项权利与自由权不同，即它不注重排除国家干预，而是要求国家采取一定措施的权利。 但社会权利也具有要求国家不作为的特征，即自由权利的特征。 例如，集体行动权本来就是自由权。 因此，劳动者应当有权向国家请求保护其生存权，而劳动权作为生存权，不仅是向国家请求权，而且具有私权的性质，可以作为生存权。排除他人侵权。 因此，保护​​劳动者的权利不仅是国家的社会责任，也是国家的法律义务。 这种关系首先由宪法规定。 但同时，这种关系更具体地体现在劳动法的规定中。 劳动法范围内的政府与劳动者的关系是宪法关系的体现。

劳动法根据宪法制定。 在《劳动法》中，国家通过政府劳动行政部门履行劳动法律关系中的国家义务，即保护劳动者的义务。 在个体劳动关系中，主要义务是履行职责，具体是规定劳动标准、进行劳动监察、处理劳动争议，保证劳动者个体权利的实现； 在集体劳动关系中，有不作为的义务，即国家不得干涉劳动者集体行使团结权，但同时也负有作为的义务，即：国家必须采取相应措施，保障劳动者集体团结权的实现。

如果说政府在与劳动者的法律关系中是义务主体，那么在与雇主的法律关系中，政府就是权利主体。 该权利的直接目的是规范用人单位的行为，消除对劳动者的侵害。 因为在市场经济条件下，企业用人单位最有可能成为侵犯劳动者权益的直接主体。 企业和用人单位必须遵守国家劳动标准，接受政府劳动监察。 这是一项商业义务。 政府作为权利主体，首先通过劳动标准立法规定用人单位在个体劳动关系中的义务，同时限制用人单位对财产权的监督，特别是滥用解雇权； 其次，它利用劳动行政管理来强制雇主遵守劳动法。 三是建立并实施不当劳动行为制度，对侵犯劳动者团结权的用人单位提供行政和司法救济。 国家加强和保障劳动标准的实施，是劳动法中政府与用人单位关系的最重要内容。 政府与企业雇主之间的法律关系实际上具有公法关系的性质和特征。

二、劳动法律关系中政府的构成和界定

在市场经济条件下，政府作为劳动法律关系的主体，不再是计划经济条件下企业劳动关系直接当事人的主体，而是宏观社会劳动关系的主体，即劳动关系的主体。的劳资关系。 政府单位劳动关系的具体当事人主要是政府内主管或者兼任劳动事务的有关行政部门和机构。 在我国，这些部门和机构一般被称为政府劳动部门。

但严格来说，在劳动法部门的不同法律，如《劳动标准法》、《劳动用工法》、《劳动争议法》、《社会保险法》等规定的不同具体社会关系中，政府部门具体涉及的各方各有不同。 对此，在劳动法制健全的市场经济国家，法律对政府部门不同当事人都有具体规定。 例如，日本劳动法中“国家”的具体当事人包括：劳动基准法中的行政机关、监察机关、劳动大臣、都道府县知事、政府、首相等； 在《就业保障法》中，包括劳工部长、就业机构和职业保障机构； 在《政府劳动法》中，包括政府、国务院、主管部长、人事厅、内阁、最高法院等。但是，由于我国尚未颁布这些单独的劳动法，因此没有对此有具体的法律定义，只能笼统地称为劳动行政部门。

事实上，政府参与劳动法律关系的范围比劳动行政部门还要大。 对比日本劳动法律关系的主体构成就可以清楚地看出这一点。 作为政府劳动行政部门，除直接负责劳动事务的政府部门外，还应包括其他与劳动关系有关的部门，以及具有劳动行政管理职能的机构。 根据国际劳工组织的规定：“‘劳动行政管理体系’一词涵盖负责和/或从事劳动行政管理的所有公共行政机构——无论是部级还是公共机构，包括准国家、区域或地方的“国家机构”，或我国具有劳动行政职能的机构也应属于劳动行政系统，而不是与劳动行政部门平行的一个主体。

政府劳动部门作为劳动法律关系的主体，在计划经济和市场经济的不同体制下具有不同的身份和作用。

计划经济条件下，公有制企业特别是国有企业是城市经济的基本组成部分。 在国有企业中，劳动关系的一方是职工，另一方实际上是国家。 企业管理只不过是国家和工人之间的中介。 正因如此，公有制企业的职工被称为“国家职工”。 政府劳动部门作为用人单位的上级，实际上作为劳动关系的一方直接干预劳动关系。 其作用是直接运用行政手段配置劳动力，确定包括工资、假期、福利、劳动保护等在内的具体劳动标准，并运用行政手段直接干预企业劳动关系。 企业在劳动关系中的作用只是执行政府劳动部门的政策或指令。 正是从这个意义上说，计划经济时期的劳动关系实际上是一种劳动行政关系。

向市场经济转型，随着劳动关系的市场化，政府劳动部门退出了企业具体劳动关系，由过去的直接干预转变为劳动关系的宏观调控和调解。 由行政手段管理转变为以立法和监督服务为主。 市场经济条件下政府劳动行政部门的基本职能是“综合管理全国劳动事业；全面负责全国劳动力资源管理；工资总额宏观调控，调整劳动关系；劳动安全卫生监督；城镇职工劳动保障监督管理”。社会保险管理等

宏观层面，即社会劳动关系方面，政府劳动部门主要结合法律规制的间接监管和对个体劳动关系的直接仲裁纠正。 一般情况下，政府主要通过劳动关系标杆政策、合同管理等方式规范相关协商谈判行为，使其具有法律约束力，并通过劳动监察、检查等方式监督劳动关系相关法律法规的执行情况。 这种宏观调控的方法包括：一是直接运用行政手段，通过劳动行政管理、劳动监察等手段调整劳动关系。 二是通过政府、工会、用人单位“三方协商”机制调整劳动关系。

政府主导的“三方协商”的实施范围主要是国家和地方层面。 在本次谈判中，政府劳动部门是直接参与者和召集人。 此次征求意见的主要内容是劳动法律法规草案的制定； 社会保障、社会分配、劳动力市场宏观管理和配置等涉及劳动者或雇主利益的社会政策； 以及法定工作时间和最低工资等劳工标准。 标准的确定、安全卫生标准的制定等。在这一层面的咨询中，政府劳动部门占据主导地位。 这种主导作用不仅体现在磋商的组织和召集程序上，还体现在问题的提出和磋商结果的形成上。

在企业和行业劳动关系的微观方面，政府劳动部门对劳动关系的干预主要有两个方面：一是通过劳动行政部门对集体劳动合同的制定和履行进行指导和管理，二是通过劳动监察部门对劳动关系进行干预。对国家劳动标准执行情况进行监督、查处； 二是因签订、履行劳动合同、集体合同发生的劳动争议，由政府劳动行政部门主持的劳动争议仲裁委员会处理。

综上所述，在宏观层面，政府劳动行政部门的主要作用是调节，在微观层面，政府的主要作用是监督和调解。 这种调节和调解的直接目的是通过国家运用公权力的干预来保护劳动者的权利，实现劳动关系的平衡和稳定。

现实中，就我国政府劳动部门的主体身份而言，尚处于机构转型过程中。 随着国有企业改革，政府劳动行政部门退出了大部分企业。 然而，作为监管者和监督调解者如何干预劳动关系才刚刚开始，还有很多问题需要研究和解决。 。

三、关于政府干预和公权力干预

政府对劳动关系的干预，在法律意义上，突出体现了社会法规制劳动关系法的性质和方式，即公权力对劳动关系运行的干预。

市场经济条件下的劳动关系是根据私权原则构建的。 在劳动力市场中，劳动者与劳动力使用者按照主体独立、意思一致、平等交换等市场交易的一般原则，自愿、平等地形成特定的劳动关系。 是否参与这种劳动关系完全是当事人的自由和权利。 但由于劳动关系双方实际经济地位和社会地位的差异，以及个体劳动关系的个人性和依附性特征，这种形式上的平等实际上掩盖了实质上的不平等。 在关系中，他们实际上处于被支配的劣势和弱势地位。 这种以私有制为基础的契约自由原则自18世纪在工业领域推行以来，造成了贫富差距、劳资对立等严重的社会现象。

为了维护法律公平、社会公正和社会稳定，以国家为代表的公权力对劳动关系进行干预。 这是劳动法产生和存在的最本质意义。 公共权利作为公法上的权利，可以分为国家公共权利和人民公共权利两种。 政府主要利用国家公权来干预劳动关系。 国家的公共权力包括发布命令权、强制权、形成权等行政权，这些权力是通过立法权、司法权和行政权的行使来实现的。 政府干预纠正失衡。 这种干预的实质是用公法来限制私法，特别是私法中的核心权利——财产权。 具体表现为对私法中的契约自由、财产绝对权、过失责任等原则的修改。 此次修改是以保护社会利益为出发点，以直接维护劳动者利益为目的。 它符合现代民法的发展趋势。

作为一部社会法，劳动法的一个重要特点就是在主体关系中，以政府为代表的国家是不可或缺的主体。 如果没有政府作为社会和国家利益的代表介入，利用国家权力来落实公权力原则，传统私法原则就无法被修正，社会正义也难以实现。 这种干预手段首先是通过立法规定国家劳动标准和处理劳动关系的规则，作为劳动关系运作的准则； 二是通过国家劳动行政管理系统对劳动法的实施情况进行监督检查； 三是通过政府主持劳动争议仲裁机构和国家司法机关对劳动争议案件进行审理和审判，保证劳动法的最终实现。

国家对劳动关系的干预贯穿于劳动关系的全过程。 市场经济条件下劳动关系的特点是劳动和资本自主。 无论是个人劳动关系还是集体劳动关系，都是由双方签订合同具体建立并受合同规范的。 但这种自主权是受到限制的，并在国家劳动标准和国家劳动行政部门的监督下实施。 以劳动合同形式形成的个人劳动关系，必须以国家劳动标准为最低标准。 不符合这些标准的劳动合同，即使双方自愿签订，也无效。 这是劳动法公法对传统私法合同原则的修正。 公法对集体合同的干预主要是为了限制和纠正用人单位的不当劳动行为。 根据绝对财产权和合同自由的私权原则，雇主应该有权解雇工会工人并给予其无福利的待遇，或者拒绝工会的集体谈判提议。 但从劳动法原则来看，这种行为是用人单位凭借其经济优势而实施的，对工人和工会不利，显然是不公正的。 对此，劳动法将其规定为不当劳动行为，要求通过政府行政权力或国家司法权力的救济予以纠正。

政府作为劳动法律关系的主体之一，不直接代表或融入劳动关系中的一方。 相反，它位于工人和雇主之上，充当“仲裁者”和“公证人”，代表社会正义和正义。 社交好处。 但这种公平是建立在劳动法的基础上的，劳动法的目的是保护劳动者。 政府对劳动关系的协调并非“公正”，而是限制了一部分人的权利，强化了一部分人的权利。 这就是追求法律下的“实质平等”。 政府作为劳动法律关系中的特殊主体，其公正性作用是通过保障劳动者行使权利、监督用人单位履行义务来实现的。 正是在这个意义上，政府既是劳动法律关系中对劳动者的义务主体，又是用人单位的权利主体。 然而，在向市场经济转型的过程中，一些政府部门为了追求经济效益，不惜牺牲劳动者的利益来鼓励和支持雇主和企业。 有的地方甚至出现针对工人的“官商勾结”、“政商合并”的不正常现象。 对于这种严重违法现象，我们不仅要在问题发生后依法处理，更要提前提高警惕、提前克服。

我国政府劳动行政部门初步完成了从计划经济向市场经济的身份和职能转变。 政府部门作为国家公共权利的代表，通过劳动立法、执法和司法，在协调和规范劳动关系、建立健全市场经济条件下劳动关系运行规则等方面发挥着积极作用。 但也有评论认为，政府对劳动力市场的干预只能是“雇主的短期行为”和“合同的执行”； 否则，就是“过渡性干预”。

且不说作者对政府干预范围的限制是否符合市场经济条件下劳动立法的一般要求，但文章将防止中国政府过度干预作为劳动立法和劳动政策的重点，显然是有悖于市场经济条件的。符合中国实际情况。 不相容。 笔者认为，政府干预程度是需要加强还是减弱，需要根据国内劳动关系的实际情况来确定。 在西方市场经济国家，由于雇主和工会组织相对成熟，劳动关系普遍形成了相对规范的制度或做法，政府的作用逐渐弱化。 例如在德国，近年来已逐渐废除。 多项劳动法规提倡劳资自由协议，政府不授予干部。 然而，在我国，由于劳动关系市场化还处于起步阶段，劳动力和资本的发展和组织水平尚未适应市场经济的需要。 因此，现阶段政府对劳动关系的协调、劳动标准的制定还包括微观层面的劳动监察和纠纷解决的作用不是要削弱，而是要加强。